Un dispositif contesté dès l’origine

Créé par l’article 12 de la loi du 24 août 2021, le CER impose à toute association souhaitant bénéficier d’une subvention publique de s’engager au respect de sept principes : liberté, égalité, fraternité, dignité de la personne humaine, laïcité, non-violence et respect des symboles de la République.

Dès son adoption, le HCVA avait exprimé ses réserves sur la nature même du dispositif. Le terme de « contrat » y apparaît trompeur : les associations et fondations ne le signent pas formellement et n’en négocient pas le contenu. Il s’agit en réalité d’une obligation unilatérale, imposée à une seule partie. Le Haut Conseil avait également pointé le risque d’un pouvoir d’interprétation et de sanction large confié à l’administration, sans information claire et préalable sur les voies de recours disponibles.

Un outil détourné de son objet initial

Cinq ans d’application ont confirmé ces inquiétudes. La saisine adressée au HCVA portait sur deux problématiques centrales : d’une part, comment garantir un usage du CER strictement limité à l’objet de la loi, d’autre part, comment assurer la transparence des décisions publiques lorsque des mesures sont prises de manière obscure contre certaines associations, parfois même sans référence explicite au dispositif.

Le bilan qui se dessine est sévère. Le rapport d’information de la commission des lois du Sénat (6 mars 2024), cité dans l’avis du HCVA, est sans ambiguïté : le CER « est loin de s’être imposé comme l’instrument de référence qu’il était censé devenir pour la lutte contre le séparatisme dans la sphère associative ». La raison en est simple : les associations dans le viseur de la loi sollicitent peu ou pas de financements publics, et échappent donc au mécanisme. En pratique, ce sont surtout des associations de contestation ou militantes (sans lien avec le séparatisme) qui en font les frais. Le CER manque ainsi sa cible tout en frappant à côté.

Des risques sérieux pour les associations

L’avis du HCVA identifie plusieurs risques concrets découlant de cette application dévoyée du CER.

Le premier risque est celui de l’instrumentalisation par les décideurs publics. Certains acteurs publics mobilisent le CER dans un cadre flou, de manière indirecte, sans toujours justifier précisément leurs décisions (notamment en cas de refus de subvention). L’affaire Alternatiba en est l’illustration la plus emblématique : le préfet de la Vienne avait enjoint la Ville de Poitiers et la communauté urbaine Grand Poitiers à retirer leurs subventions à l’association, au motif que celle-ci dispensait des formations à la désobéissance civile. Le juge administratif, saisi par le préfet, a estimé que le CER n’avait pas été violé et a donné raison aux collectivités.

Le deuxième risque est celui de l’autocensure. Craignant de perdre leurs financements, certaines associations renoncent à prendre des positions publiques, à porter des actions de plaidoyer ou à défendre des causes minoritaires. C’est, selon le HCVA, le pluralisme démocratique lui-même qui s’en trouve menacé.

Le troisième risque, enfin, est celui de la précarisation économique des associations qui choisissent de contester une décision injustifiée. La jurisprudence leur donne certes généralement raison (les associations ont obtenu gain de cause dans l’intégralité des contentieux concernant le CER, notamment auprès des tribunaux administratifs de Poitiers, Nîmes et Lyon) mais les procédures restent longues et coûteuses, détournant les associations de leur mission première d’intérêt général.

Les recommandations du HCVA : revenir à une logique de dialogue

Face à ce constat, le HCVA formule des recommandations, articulées autour d’un enjeu clef : restaurer une relation de confiance entre les associations et les pouvoirs publics.

La mesure phare consiste à réactiver la Charte des engagements réciproques, conclue le 14 février 2014 entre l’État, les associations d’élus territoriaux et le Mouvement associatif. Contrairement au CER, cette charte repose sur l’engagement de deux parties issu d’un dialogue réel, dans une logique de réciprocité plutôt que d’obligation unilatérale. Le HCVA recommande de lui conférer un fondement juridique solide, par exemple via une circulaire.

Le Haut Conseil appelle également à actualiser cette charte en s’inspirant d’expériences locales réussies, à l’image de la charte co-construite par la ville de Rennes entre habitants, associations et municipalité. Enfin, il préconise de s’appuyer davantage sur les réseaux locaux (structures labellisées Guid’Asso, maisons des associations) pour renforcer le dialogue entre associations et pouvoirs publics.

Conclusion

L’avis du HCVA confirme ce que de nombreux acteurs du secteur associatif observent sur le terrain : le Contrat d’engagement républicain, tel qu’il est appliqué, fragilise davantage les associations vertueuses qu’il ne protège la République des acteurs qui lui seraient réellement hostiles. France générosités soutient l’appel du HCVA à refonder la relation entre les associations, les fondations et les pouvoirs publics sur des bases plus équilibrées, transparentes et mutuellement engageantes.